ARTÍCULOS

Orden Constitucional Municipal en Colombia.

Siglo XIX. Una Mirada desde la Historia y la Política.

El caso de la región de Santander

Carlos A. Flórez López^*

* Historiador de la Universidad Industrial de Santander. Especialista en teoría, métodos y técnicas de la investigación social. Profesor de tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Medellín.

RESUMEN

La realidad histórica de Colombia, en la segunda mitad del siglo XIX, estaba matizada por los conflictos de orden ideológico, que a su vez reflejaban el espíritu de las ideas que en el ámbito político traducían los defensores del federalismo y del centralismo, en la configuración del incipiente Estado - Nación, que se fraguaba alrededor de las luchas y guerras civiles a lo largo y ancho de la geografía nacional. No obstante, en este contexto, las ideas liberales radicales propiciaron cambios significativos en la política nacional y regional. Su incidencia se evidencia en los diversos acontecimientos que acaecieron en el momento, al destacar su influencia y participación en la realización de un orden constitucional de nivel municipal. Así, este artículo pretende ilustrar, en forma descriptiva, la dinámica de dicho proceso, enfocándose en aspectos de carácter nacional, indagando en particular el caso de Santander, como una región significativa que evidencia esta dinámica de índole constitucional.

PALABRAS CLAVE

Constitución municipal, orden jurídico municipal Federalismo, ideología liberal, historia regional

ABSTRACT

Colombia's historical reality in the second half of the 19th century was highlighted by conflicts of ideological order, which in turn reflected the spirit of ideas, in the political enclosure, which the defenders of Federalism and Centralism translated in the configuration of the incipient State-Nation that the environs of struggles and civil wars hardened throughout the width and length of the national geography. Nevertheless, in this context, the radical liberal ideas provided significant changes to national and regional politics: their incidence is evident in the diverse happenings which took place at the time, highlighting their influence and participation in the realization of a constitutional order on the municipal level. In this manner, this article pretends to illustrate the dynamics of such a process in a descriptive way, focusing on aspects of regional features, investigating, in particular, the case of Santander as a significant region that evidences this dynamic of a constitutional order.

"Las leyes siempre reflejan en parte las condiciones actuales de su época y, además, los ideales de una sociedad y, entre los dos, dan evidencia de la lucha perpetua de ideas y visiones al futuro."

David C. Johnson, Ph D. Universidad de Alberta

1. CONTEXTO NACIONAL

Como resultado de la emancipación que trajo consigo el proceso de independencia, las instituciones políticas y el orden constitucional del naciente Estado - Nación estuvieron marcados por los enfrentamientos que, en el campo ideológico, ostentaron los federalistas y los centralistas, que durante el siglo XIX caracterizaron la vida política en el concierto nacional colombiano y en los ámbitos regionales y locales.

Este tipo de confrontaciones, que en la mayoría de los casos pasaba de lo ideológico a lo militar, propició el desarrollo de un clima de inestabilidad constitucional, pues en la medida en que el poder pasaba de manos de un proyecto político a otro, así también cambiaba el ordenamiento jurídico colombiano. Así, se establecieron una serie de Constituciones Nacionales que son el resultado de esta dinámica política, tales como las promulgadas en 1821, 1830, 1832, 1843, 1853, 1858, 1863 y 1886.

Con ello se puede afirmar que las tres repúblicas de partido que alternaron en el siglo XIX tuvieron, como ejes constitucionales, cinco constituciones políticas del Estado, a partir de la de 1843. Las tres de 1821, 1830 y 1832, que en los 22 años anteriores fueron expedidas no podrían calificarse como de partido, porque todavía no habían condensado con fisonomía de identidad propia los partidos políticos que luego se destacaron en la historia política del país.

En este sentido, fue en el periodo de José Hilario López (1849 - 1853) que se implementaron las políticas del liberalismo radical, pues era necesario acomodar la economía al nuevo orden internacional. Los propósitos de la ideología liberal se orientaron a contrarrestar"... al Estado colonial jerarquizado, autoritario y casuístico en su tributación y legislación. Se inició una tarea de demolición, de desmonte, de adecuación a las nuevas circunstancias internacionales. El laissez- faire se puso en práctica y una avalancha de disposiciones legislativas barrió la protección comercial y quebró los monopolios".²

Así, la liberación económica necesitaba tener un sustento jurídico y político. De allí se desprende la abolición de la esclavitud, la libertad de industria y comercio, la libertad de la propiedad privada, la descentralización de las rentas públicas y el desmonte de los monopolios. Con ello, se buscaba fortalecer y consolidar la provincia, en detrimento del poder central, legitimándose así el emergente poder regional y los postulados del Federalismo.

Sin embargo, los debates entre liberales y conservadores, en la década de 1850, no surgieron en torno al Federalismo que realmente no era fundamental en la doctrina liberal - sino alrededor de los aranceles y de la posición de la Iglesia, de tal manera que, "El Federalismo no fue más que la expresión de intereses de las oligarquías regionales en momentos en que no está constituida la nacionalidad ante la carencia de una clase homogénea que tuviera un ámbito nacional de dominación. El Federalismo fue la manera más adecuada que encontraron las oligarquías regionales para disponer en su beneficio del patrimonio nacional sin entrar en una confrontación general. Así, de acuerdo con las peculiaridades regionales, los Estados procedieron a adecuar su legislación".³ Así las cosas, el artículo 48 de la Constitución Política Nacional de 1853 dispuso que: "Cada provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que juzgue conveniente su organización, régimen y administración interior, sin invadir los objetos de competencia del Gobierno general, respecto de las cuales es imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos dispongan esta constitución o las leyes". Los artículos 51 y 53 facultaron expresamente a cada provincia para regir su orden jurídico interno mediante constituciones especiales, es decir, constituciones provinciales y municipales.

Durante el trimestre final de 1853 y en enero y febrero de 1854 fue cumplida la tarea por las legislaturas. En el lapso de 1853 a 1856, según el estado actual de las investigaciones, rigieron 61 constituciones provinciales, de las cuales se pueden mencionar, entre otras, las de Casanare, Pamplona, Sabanilla, Antioquia, Azuero, Bogotá, Buenaventura, Cauca, Cartagena, Chocó, Mariquita, Mompós, Neiva, Ocaña, Pasto, Riohacha, Santa Marta, Socorro, Tundama, Tunja, Vélez, Veraguas, Barbacoas, Córdova, Cundinamarca, Chiriquí, García Rovira, Medellín, Panamá, Popayán, Santander, Soto, Tequendama, Túquerres, Vallédupar y Zipaquirá⁴.

Muy poco es lo que estos textos constitucionales han interesado a los historiadores y a los tratadistas del constitucionalismo colombiano, quienes se han ocupado casi exclusivamente en la reproducción sucesiva y el comentario del macro-constitucionalismo nacional, es decir, el del Estado Colombiano-constituciones de 1821, 1830, 1832, 1843, 1853, 1858, 1863, 1886 y las reformas posteriores a cada una de ellas, sin tener en cuenta le análisis de las constituciones que se realizaron en los ámbitos provincial y municipal.

En tal sentido, para la descripción del desarrollo constitucional de este periodo municipal, se ilustra el caso de la región de Santander, donde se realizaron constituciones municipales en todas sus provincias, entre los años 1853 y 1858.

2. LA REGIÓN DE SANTANDER Y EL PROYECTO LIBERAL

Santander ha sido señalado por la historiografía como el escenario en el cual se experimentaron las ideas liberales⁵, pues, ".. se creyó de buena fe haber encontrado la panacea para todos los males que sufría el país en la libertad absoluta, y se propuso hacer un ensayo en el nuevo Estado de Santander, en la creencia sincera de que la implantación de sus utópicas doctrinas lo convertirían en un Estado modelo... implantándolas en teatro muy propicio que se le presentaba, pues Santander era un pueblo rico, laborioso, pacífico, relativamente ilustrado y de población bastante homogénea, que llegaba a casi medio millón de habitantes".⁶

Entre 1849 y 1853, el Liberalismo, con Murillo Toro a la cabeza, implemento sus políticas. Las diferentes comarcas santandereanas participaron en el proceso. Antonio María Pradilla, gobernador del Socorro, afirmaba que había apuntado hacia "el desencadenamiento de la industria y la independencia total del individuo"⁷. A su turno, en 1852, "Ocaña abolió las contribuciones eclesiásticas, la pena de muerte y el ejército permanente y se buscó la aprobación de un nuevo código civil que protegiera a los pobres"⁹. Así mismo, los colegios de San José de Guanentá y la Paz, en Vélez, implementaron, en sus programas académicos, políticas liberales.

En virtud de lo anterior, el Estado de Santander se estableció en 1856 bajo los presupuestos de la Constitución Federal de 1853: "En el nombre de Dios y por autoridad del pueblo" se expidió en Pamplona la Constitución del Estado, el 10 de noviembre de 1857. Frente a estos cambios, la oposición conservadora no se hizo esperar; sus críticas más representativas se pueden resumir así:

• Las garantías radicales no eran sino licencias que hacían imposible la libertad democrática.

• Oposición a las diversas libertades, tales como asociación, empresa y cultos, entre otras.

• Oposición al principio de una Asamblea omnipotente.

• La dictadura de los distritos locales, con los excesivos derechos de los municipios, poniendo en peligro el poder central.

Las ideas liberales no se acomodaban a las costumbres y tradiciones de Santander.

La oposición pasó del plano ideológico a los enfrentamientos armados, lo cual presionó para que paulatinamente se formularan reformas a las propuestas radicales, que fracasaron en su intento de aplicación. De esta manera, el tránsito del Estado de Santander a Estado Soberano, estuvo matizado por cuatro constituciones; 1857, 1859, 1862 y 1880, las cuales "mantuvieron unidad ideológica basada en el paradigma del radicalismo, el cual había iniciado el camino hacia las transformaciones democrático - burguesas que sentaría las bases del capitalismo en nuestro sistema"⁹ En tal sentido, la implantación de políticas librecambistas generó cambios en la estructura económica de la región de Santander; de una economía básicamente de subsistencia se dio paso a una economía de exportación.

3. LAS CONSTITUCIONES MUNICIPALES

Las constituciones municipales de Santander surgen en este proceso de implementación de las políticas liberales y el proyecto radical de mediados del siglo XIX. Se puede señalar la existencia de las siguientes:

• García Rovira (1853)

• Provincia de Santander (1853)

• Vélez (1853)

• Provincia de Soto (1853)

• Pamplona (1855)

• Betulia (1858)

• Floridablanca (1858)

• Piedecuesta (1858)

• Bucaramanga (1858)

• Zapatoca (1858)¹⁰

Al analizar estas constituciones, se puede inferir que las mismas contienen políticas en cuanto al funcionamiento político y económico de las provincias o municipios. Se orientan todas a establecer las funciones de los empleados municipales como el gobernador, el alcalde el personero municipal, el procurador provincial, el tesorero general de la provincia, los colectores provinciales de distrito o de circuitos de recaudación, y a reglamentar el gobierno de la provincia mediante el poder legislativo el cual tiene a su cargo el cabildo parroquial, y el poder ejecutivo municipal que estaba a cargo del gobernador. Para la administración de justicia se crearon jueces de circuito, jueces parroquiales y aldeas para mejorar la administración de la localidad.

La creación de leyes en los municipios estaba a cargo de la legislatura y se denominaban ordenanzas que podían ser presentadas por cualquiera de sus miembros o por el gobernador.

Al final de las constituciones se presentaron disposiciones varias que daban libertad a la legislatura de adicionar o reformar la misma. En cada constitución federal se evidencia el aislamiento económico, político y social que se vivió en el país durante este período y se confirma cómo "los experimentos, con el federalismo en los años 1863-1880 dejaron el gobierno central debilitado y lo hicieron irrelevante para cualquier intento de planear el desarrollo económico. Aun las funciones de guardián del orden público, fueron en gran parte, transferidas a los gobiernos regionales."¹¹

En este orden constitucional municipal, se estableció el papel administrativo que tenían los gobernantes que, entre otras cosas, se orientaba al funcionamiento de las cárceles, hospitales, escuelas de instrucción primaria y secundaria, ejecución de obras de beneficencia, manejo de las cajas de ahorro con independencia de las demás provincias, y ejercían un control estricto sobre las rentas y el tesoro provincial.

Las constituciones fueron elaboradas conforme con las disposiciones que se establecieron en cada distrito, pero tenían en cuenta la Constitución y las leyes nacionales. Constituían la provincia los granadinos habitantes; cada territorio se dividía para su administración municipal en circuitos municipales y éstos en distritos parroquiales; su demarcación territorial era designada por ordenanza.

En términos generales, las constituciones reflejan la implementación de las políticas liberales atrás mencionadas. En García Rovira, por ejemplo, se destaca: Ordenar la apertura de nuevas vías de comunicación-, para propagar el ideario liberal se proponía Fomentar en todo sentido el adelanto y civilización del distrito. Vélez representa el caso más significativo, pues decretaba la libertad de tránsito, de industria, el fomento de la educación elemental e industrial, el derecho de no pagar sino un solo impuesto proporcional a la riqueza, incluso las mujeres tenían la posibilidad de sufragar, lo que no ocurría en ningún otro distrito.

En todas se destaca el ánimo aperturista impuesto por el laissez-faire, para impulsar las políticas de libre comercio y libre cambio, promoviendo la inversión extranjera como parte de este proceso. Por ello, en Betulia asumieron como decreto que 'el municipio del Distrito de Betulia se conforma de todo hombre que habite dentro de su territorio y de los que por cualquier motivo se hallen en él", adquiriendo los extranjeros los mismos derechos y deberes tanto en lo político como en lo económico.

Para impulsar la formación en artes y oficios que promoviera la actividad artesanal y comercial, se impulsó la educación para lo práctico. En la constitución de Bucaramanga eran funciones del municipio, administrar los establecimientos de casa de educación y la enseñanza de artes y oficios.

De otra parte, el concepto de soberanía en todas recaía en el pueblo como máxima autoridad, Piedecuesta nos da fe de ello; la soberanía reside esencialmente en el pueblo, y para cualquier reforma constitucional éste era el responsable de la misma. Así mismo, Zapatoca disponía que la presente constitución es reformable en todo, o en parte, en los mismos términos que cualquier otro acuerdo, siempre que se avise al público con treinta días de anticipación.

Para concluir, son múltiples los aspectos jurídicos, políticos e históricos que se pueden colegir de este período constitucional municipal. No obstante, queda la tarea de indagar por el desarrollo constitucional en las otras regiones del País, para tener un cuadro más completo de la dinámica política que se fraguaba en las regiones, en una época en la cual las disputas por el poder entre las regiones y el centro eran el pan de cada día. Finalmente, para que el lector tenga un mínimo conocimiento del contenido de las constituciones, se presenta a continuación el texto original y completo de una de ellas, a fin de enriquecer el análisis de las mismas.

CONSTITUCIÓN DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA¹²

En nombre de Dios y por autoridad del pueblo. El ayuntamiento del municipio de Bucaramanga, en uso de la facultad conferida por el artículo 7 de la Constitución del Estado,

ACUERDA:

TÍTULO 1 Del municipio

Art. 1°. El municipio de Bucaramanga lo forma el distrito del municipio nombre, i se compone de todo hombre que pise su territorio.

Art. 2°. El municipio de Bucaramanga hace parte del Estado de Santander, i depende del él en la administración de los negocios que este se ha reservado en el artículo 6o de la Constitución del Estado, i es absolutamente independiente en todo lo demás.

TÍTULO 2

De los negocios que administra el municipio

Art. 3°. Los negocios cuya administración corresponde al municipio son:

1° El aseo, ornato, salubridad pública i las fuentes públicas, acequias, i cañerías.

2° La enajenación o venta de los bienes de su propiedad, la que no podrá hacerse sino por público pregón i remate, i la administración de los que conserve.

3° Los caminos que comuniquen al municipio con los circunvecinos, i que no se hayan declarado del Estado.

4° Los establecimientos de casas de educación i la enseñanza de artes i oficios.

5° El presupuesto anual de las rentas i gastos del municipio

6° El establecimiento de bancos, cajas de ahorro, teatros, hospitales, hospicios, i en general toda clase de establecimientos de beneficencia.

7° El sistema electoral en lo relativo a los funcionarios de municipio; i

8° Las relaciones del municipio con el Estado en cumplimiento de las leyes vijentes i de las que en lo sucesivo se expide.

TÍTULO 3. Del Gobierno del Municipio

Art. 4°. Para la administración de los negocios que corresponden al municipio se crea una corporación legislativa, con el nombre de "Ayuntamiento" i un empleado encargado de la ejecución de los acuerdos i disposiciones de aquel, con el nombre de "Jefe Municipal".

SECCIÓN 1. DEL AYUNTAMIENTO

Art. 5°. Corresponde al ayuntamiento la expedición de acuerdos sobre todos los asuntos de que habla el artículo 3 e interviene en su ejecución por medio de resoluciones obligatorias para el Jefe municipal.

Art. 6°. El ayuntamiento se compone de siete Diputados electos por un jurado compuesto del Ayuntamiento que éste en ejercicio, i cinco ciudadanos más sacados a la suerte de entre los del distrito que sepan leer i escribir.

Art. 7°. La duración del destino de miembros del ayuntamiento es de una año, contado desde el Io de enero siguiente al de su elección, pudiendo ser reelecto indefinidamente.

Art. 8°. El Ayuntamiento se reúne de pleno derechos el día 1 de enero de cada año: las sesiones serán públicas, i los días i horas en que deban tener lugar se señalarán con anticipación en el reglamento, deben ser discutidas en dos debates en días distintos.

SECCIÓN 2. DEL JEFE MUNICIPAL

Art. 10°. El jefe municipal es el ájente inmediato del ayuntamiento, i como tal cumple i ejecuta, hace cumplir i ejecutar sus acuerdos i resoluciones.

Art. 11°. El jefe municipal es nombrado i amovible por el ayuntamiento, y dura en su destino un año.

Art. 12°. El jefe municipal tiene el derecho de proponer proyectos de acuerdo al ayuntamiento, i tomar parte en las discusiones.

Art. 13o. El tesoro del municipio lo constituye:

1. La parte de rentas del Estado que se cedan por él

2. Todos los bienes i rentas del Municipio

3. El producto de las donaciones voluntarias que se haga por los ciudadanos.

TÍTULO 4. Del tesoro del Municipio

Art. 14°. El tesoro del Municipio estará a cargo de un ciudadano que elegirá anualmente el Ayuntamiento, i que se denominará "(ilegible) municipal"

Art. 15° El Tesoro del Municipio tendrá la inversión que él quiera darle, no pudiendo hacerse gasto de ninguna clase para el que no se haya apropiado la cantidad correspondiente. Por un acuerdo especial se reglamentará su administración i contabilidad.

TÍTULO 5. Disposiciones Generales

Art. 16°. El Ayuntamiento podrá nombrar Jefe municipal, al mismo individuo que ejerza las funciones de alcalde del distrito.

Art. 17°. La presente Constitución comenzará a rejir desde el día de su publicación.

TÍTULO 6. De la Reforma de la Constitución

Art. 18°. La presente Constitución podrá reformarse, alterarse o adicionarse por el Ayuntamiento en sus sesiones ordinarias.

Dada en Bucaramanga, a 21 de febrero de 1858.

El presidente, JUAN NEPOMUCENO BRETÓN. El secretario, M., Mantilla Tamariz. Alcaldía del distrito -Bucaramanga, febrero 23 de 1858.

Ejecútese i publíquese.

El Alcalde, ANTONIO BARAYA. El secretario, Ignacio Martínez.

BIBLIOGRAFÍA

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GUTIÉRREZ, Rufino. Un Libro de Historia. Boletín de historia y Antigüedades. Año 6: marzo de 1911.

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TIRADO MEJIA, Alvaro. El Estado y la Política en el Siglo XIX. Nueva Historia de Colombia. Tomo II. República. Siglo XIX. Editorial Planeta. Bogotá. 1989

Notas:

1 MOLINA, Gerardo. Las !deas liberales en Colombia (1849 - 1914) P. 26. Citado por: JOHNSON, David Church. Santander, Siglo XIX. Cambios socio - económicos. Carlos valencia Editores. Bogotá, 1984. R 27

2 TIRADO MEJÍA, Alvaro. El Estado y la Política en el Siglo XIX. Nueva Historia de Colombia. Tomo II. República. Siglo XIX. Editorial Planeta. Bogotá. 1989. P. 162.

3 TIRADO MEJÍA, Alvaro, Op. Cit. P. 164

4 RESTREPO PIEDRAHÍTA, Carlos. Constituciones de la primera república liberal. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 1979. R 2

5 JOHNSON, sostiene que, "Santander había sido y continuará siendo el foco de las ideas liberales en Colombia... Las políticas vigentes durante la década de 1850 influyeron en forma determinante sobre la organización social y la economía nacional imperantes durante el periodo de gobierno liberal que se inició en 1863 y se prolongó hasta la regeneración de 1885" Op. Cit. P. 25

6 GUTIÉRREZ, Rufino. Un Libro de Historia. Boletín de historia y Antigüedades. Año 6: marzo de 1911. Citado por: OTERO MUÑOZ, Gustavo. Wilches y su época. Biblioteca Santander. Volumen IX. Bucaramanga imprenta del Departamento. 1936. P. 19

7 PRADILLA al secretario de Gobierno. Socorro, enero 1 de 1854 mencionado en GILMORE. R 298. Citado por: JOHNSON, David Church. Op. Cit. P. 30

8 JOHNSON, David Church, Op. Cit. P. 51

9 PARDO MARTÍNEZ, Orlando. Las Constituciones del estado de Santander. Análisis institucional, constitución, gobernabillda y poder. Universidad Nacional - UIS. Bogotá. 1996. R 185

10 FLÓREZ LÓPEZ, Carlos A. Constituciones Municipales de Santander. Siglo XIX. UCC. Barrancabermeja. 1997

11 MCGREEVEY, William Paul. Historia económica de Colombia. 1845 - 1930. Tercer mundo. 1979. R 75

12 Gaceta de Santander, Año 1. ?. 37. Bucaramanga, Marzo 9 de 1858